Annexe 4 :
Stratégie de gestion de la dette
Introduction
La Stratégie de gestion de la dette de 2026-2027 énonce les objectifs, la stratégie et les plans d'emprunt du gouvernement du Canada au chapitre de ses programmes de dette national et international, et de la gestion de ses réserves officielles de liquidités internationales.
Aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques, le ministre des Finances doit déposer devant chaque chambre du Parlement un rapport faisant état, d'une part, des emprunts qu'il prévoit contracter au cours de l'exercice en question et de l'utilisation qu'il compte faire des fonds empruntés, et, d'autre part, de la gestion de la dette publique dans les 30 jours de séance suivant le début de l'exercice.
La Stratégie de gestion de la dette est habituellement incluse dans le budget, car elle permet d'évaluer les besoins d'emprunt du gouvernement du Canada ainsi que des renseignements contextuels figurant à l'annexe 1, comme les besoins financiers globaux. À la suite de la décision du gouvernement de transitionner vers un cycle budgétaire automnal à compter du budget de 2025, la présente Stratégie de gestion de la dette comprend un plan d'emprunt préliminaire pour 2026-2027 et prévoit la présentation d'une mise à jour avant l'exercice 2026-2027. Cette mise à jour permettra d'apporter des rajustements en fonction du contexte budgétaire ou économique avant la mise en œuvre de la Stratégie de gestion de la dette de 2026-2027.
La présente Stratégie de gestion de la dette comprend aussi une mise à jour de la Stratégie de gestion de la dette de 2025-2026, publiée en juillet 2025. Dans l'ensemble, le programme d'emprunt devrait légèrement diminuer pour le reste de l'exercice 2025-2026, ce qui entraînera une révision à la baisse de l'émission de bons du Trésor.
Objectifs
Les objectifs fondamentaux de la gestion de la dette consistent à obtenir un financement stable à faible coût permettant de combler les besoins financiers du gouvernement du Canada et de maintenir le bon fonctionnement du marché de ses titres.
Le gouvernement est déterminé à administrer le programme de dette de manière prudente pour assurer une structure équilibrée de la dette, ce qui contribue au maintien de la stabilité des frais de la dette et à la réduction du risque du portefeuille d'emprunts.
L'accès à un marché des titres du gouvernement qui fonctionne bien contribue à réduire les coûts et l'instabilité des prix pour le gouvernement, ce qui lui permet d'obtenir des fonds de façon efficiente au fil du temps et de répondre à ses besoins financiers.
La Stratégie de gestion de la dette assure la transparence des plans d'emprunt du gouvernement pour maintenir la liquidité et le bon fonctionnement du marché de titres de celui-ci, et garantit la durabilité à long terme de son programme d'emprunt.
Le gouvernement surveille de près les marchés financiers et rajustera si nécessaire les émissions afin de réagir de façon appropriée à l'évolution de la demande du marché ou de ses besoins financiers.
Perspectives concernant la dette du gouvernement du Canada et les frais de la dette publique
Grâce à la gestion financière responsable du gouvernement, le Canada est toujours dans une bonne position par rapport à ses pairs internationaux pour ce qui est de sa situation budgétaire et de son niveau d'endettement. Le Canada continue d'enregistrer le plus faible ratio de la dette nette au produit intérieur brut (PIB) parmi les pays du G7. Les agences de notation indiquent que l'efficacité et la prévisibilité du processus décisionnel et la stabilité des institutions politiques du Canada, ainsi que la diversité et la résilience de son économie, ses marchés financiers bien réglementés et sa marge de manœuvre en matière de politique monétaire et budgétaire contribuent à la solide cote de crédit actuelle du pays. Les agences de notation Moody's, S&P et DBRS ont accordé au Canada la cote triple A (ou l'équivalent), et l'agence de notation Fitch, la cote AA+. Le gouvernement continue de surveiller les frais de la dette publique et se fait un devoir de maintenir les frais de service de la dette stables et bas. Il prévoit maintenant que les frais de la dette publique seront de 55,6 milliards de dollars en 2025-2026, soit 1,8 % du PIB, et qu'ils atteindront 2,1 % du PIB d'ici 2029-2030.
Malgré la montée des taux d'intérêt depuis 2022, les frais de la dette du gouvernement, en proportion du PIB, demeurent viables, proches de leurs creux historiques, et bien en dessous de la moyenne historique des 40 dernières années (3,2 %). Le maintien des frais de la dette à un faible niveau de pourcentage du PIB démontre que le gouvernement a assuré une gestion prudente de la dette en limitant les frais de service de la dette ces dernières années.
Frais de la dette publique depuis 1984
Mise à jour du plan d'emprunt de 2025-2026
La Stratégie de gestion de la dette de 2025-2026 publiée en juillet 2025 énonçait les besoins financiers prévus pour réaliser les mesures annoncées entre l'Énoncé économique de l'automne et le 9 juin 2025.
Les besoins financiers pour 2025-2026 ont légèrement baissé par rapport aux montants prévus dans la stratégie publiée en juillet 2025. Par conséquent, l'émission de bons du Trésor subira une légère diminution. Si les besoins d'emprunt réels varient d'ici la fin de l'exercice financier, l'émission de titres de créance sera revue et les rajustements toucheront d'abord l'émission de bons du Trésor.
On ne s'attend pas à une modification du programme des obligations pour le reste de 2025-2026. La fourchette des obligations de référence à 30 ans (voir ci-après le tableau A4.4) est en cours de rajustement pour assurer le maintien du cycle des émissions de référence en voie d'être établies.
Programme d'emprunt de 2026-2027
Selon les projections, les besoins d'emprunt de 2026-2027 devraient demeurer alignés sur ceux de 2025-2026. Compte tenu des objectifs d'obtenir un financement stable à faible coût et de maintenir le bon fonctionnement du marché, le gouvernement a conservé pour 2026-2027 les paramètres généraux du programme d'emprunt de 2025-2026. Pour que le marché dispose en temps utile de renseignements à jour avant l'exercice 2026-2027, une mise à jour tenant compte de l'évolution du contexte économique ou budgétaire sera présentée.
Faits saillants des consultations
En septembre 2025, le ministère des Finances et la Banque du Canada ont tenu 30 rencontres avec des participants au marché pour connaître leurs points de vue. Ces consultations font partie intégrante du processus de gestion de la dette et visaient expressément à obtenir des avis sur des questions concernant la conception et le fonctionnement du programme de dette national du gouvernement du Canada pour 2026-2027.
Dans l'ensemble, les participants au marché ont indiqué que le marché des obligations du Canada fonctionne efficacement malgré la volatilité périodique observée dans le marché mondial des obligations. La constance et la prévisibilité demeurent des priorités importantes pour les participants au marché des obligations. De manière générale, la répartition des titres émis, toutes échéances confondues, a été jugée adéquate et bien équilibrée. Il a été souligné que le volume élevé de titres émis par tous les ordres de gouvernement posait certains défis en ce qui concerne la capacité au bilan des négociants canadiens.
Dans le segment des bons du Trésor, les participants au marché ont généralement exprimé une préférence pour garder les émissions de bons du Trésor aux environs de 300 milliards de dollars, et se sont dits satisfaits du volume des émissions et de la diversité des produits.
Opérations d'emprunt projetées en 2026-2027
Les sources et les utilisations projetées des emprunts pour les exercices 2025-2026 et 2026-2027 sont présentées au tableau A4.1. La comparaison des sources et des utilisations des emprunts, en données réelles, avec les projections pour le même exercice financier, sera présentée dans le Rapport sur la gestion de la dette, publié peu après les Comptes publics du Canada.
Sources des emprunts
Le total projeté du principal que le gouvernement empruntera en 2026-2027 devrait s'établir à 594 milliards de dollars, une baisse par rapport aux 614 milliards de dollars de 2025-2026. Sur le total des emprunts, 75 % serviront à refinancer la dette qui arrive à échéance. Ce niveau d'emprunt est conforme au montant maximum d'emprunt prévu par la Loi autorisant certains emprunts, soit 2 126 milliards de dollars.
Les emprunts réels pour l'exercice pourraient varier à la hausse ou à la baisse si les résultats économiques et budgétaires diffèrent des projections, de même qu'en raison du moment où seront effectuées les opérations de trésorerie et d'autres facteurs, comme la variation des besoins au titre des réserves de change et des emprunts des sociétés d'État. En réponse à ces changements imprévus des besoins financiers, l'émission de titres de créance peut être modifiée au cours de l'année, modification qui, habituellement, touche d'abord l'émission de bons du Trésor. Le gouvernement pourrait aussi rajuster l'émission d'obligations en fonction de changements plus importants ou d'une évolution de la demande du marché.
Utilisations des emprunts
Emprunt sur le marché intérieur
Pour 2026-2027, les émissions brutes projetées d'obligations intérieures et de bons du Trésor (soit le programme d'emprunt sur le marché intérieur) devraient s'élever à 589 milliards de dollars (voir le tableau A4.2). Elles tiennent compte des besoins en refinancement de 440 milliards de dollars pour la dette qui arrive à échéance. Elles comprennent aussi les besoins financiers projetés de 149 milliards de dollars, dont la somme de 30 milliards de dollars pour financer l'achat d'Obligations hypothécaires du Canada. Les besoins financiers du gouvernement évoluent en fonction de la situation économique et d'autres développements pouvant mener à certaines révisions.
Emprunt à l'étranger
Le gouvernement pourrait aussi emprunter l'équivalent de 5 milliards de dollars canadiens en devises, afin de financer ses réserves officielles de liquidités internationales dans le cadre de son programme d'obligations multimarchés (voir les détails ci-après).
| Sources des emprunts | 2025-2026 | 2026-2027 |
|---|---|---|
À payer en dollars canadiens |
||
Bons du Trésor1 |
293 | 291 |
Obligations |
316 | 298 |
Total à payer en dollars canadiens |
609 | 589 |
À payer en devises |
5 | 5 |
| Total – Sources des emprunts | 614 | 594 |
| Utilisation des emprunts | ||
| Besoins en refinancement | ||
À payer en dollars canadiens |
||
Bons du Trésor |
285 | 293 |
Obligations |
186 | 147 |
Titres sur le marché de détail |
0 | 0 |
Total à payer en dollars canadiens |
471 | 440 |
À payer en devises |
5 | 5 |
| Total – Besoins en refinancement | 476 | 445 |
| Besoins financiers | ||
Solde budgétaire |
78 | 65 |
Opérations non budgétaires |
||
Régimes de pension et autres comptes |
-20 | -4 |
Actifs non financiers |
6 | 14 |
Prêts, placements et avances |
||
Dont : |
||
Prêts à des sociétés d'État |
66 | 48 |
Autres |
7 | 10 |
Autres opérations2 |
1 | 16 |
| Total – Besoins financiers | 138 | 149 |
| Total – Utilisation des emprunts | 614 | 594 |
| Augmentation ou diminution (-) nette de l'encaisse | 0 | 0 |
| Autres opérations de la dette non échue3 | 0 | 0 |
Source : Calculs du ministère des Finances Canada Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. Les utilisations des emprunts de valeur négative correspondent à des ressources financières. 1 Les bons du Trésor sont reconduits ou refinancés un certain nombre de fois durant l'exercice. Le montant des nouvelles émissions au cours d'un exercice est donc supérieur à l'encours à la fin de l'exercice, tel que présenté dans le tableau. 2 Les autres opérations comprennent principalement la conversion des opérations selon la comptabilité d'exercice en rentrées et en sorties de fonds au titre des impôts et des taxes à recevoir et des autres comptes débiteurs, des accords de perception fiscale conclus avec les provinces et les territoires, des sommes à verser aux contribuables et des autres passifs, ainsi que des variations des comptes d'opérations de change. 3 Ces opérations comprennent les escomptes non amortis sur les émissions de titres, les intérêts courus, les obligations découlant de contrats de location-acquisition et d'autres dettes non échues. |
||
| Données réelles 2024-2025 |
Estimations 2025-2026 | Projections 2026-2027 | |
|---|---|---|---|
| Bons du Trésor | 285 | 293 | 291 |
| Obligations | |||
2 ans |
94 | 120 | 110 |
5 ans |
63 | 84 | 80 |
10 ans |
63 | 84 | 80 |
30 ans |
17 | 24 | 24 |
Obligations vertes2 |
4 | 4 | 4 |
| Total – Obligations | 241 | 316 | 298 |
| Total – Émissions d'obligations intérieures | 526 | 609 | 589 |
| Part des obligations à long terme (10 ans ou plus) par rapport au total des obligations | 33 % | 34 % | 35 % |
| Part des bons du Trésor par rapport au total des émissions de bons | 54 % | 48 % | 49 % |
Sources : Banque du Canada; calculs du ministère des Finances Canada Nota – Les chiffres ayant été arrondis, leur somme peut ne pas correspondre au total indiqué. 1 Émission sous réserve des dépenses disponibles et des conditions du marché. 2 L'émission d'obligations vertes varie en fonction des conditions du marché. |
|||
Composition de la dette contractée sur les marchés
L'encours total de la dette contractée sur les marchés devrait atteindre 1 761 milliards de dollars à la fin de l'exercice 2026-2027 (tableau A4.3).
| Données réelles 2022-2023 | Données réelles 2023-2024 | Données réelles 2024-2025 | Estimations 2025-2026 | Projections 2026-2027 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Obligations sur le marché intérieur | 1 038 | 1 081 | 1 163 | 1 293 | 1 444 |
| Bons du Trésor | 202 | 267 | 285 | 293 | 291 |
| Dette extérieure | 16 | 22 | 29 | 30 | 26 |
| Total – Dette contractée sur les marchés | 1 256 | 1 370 | 1 477 | 1 616 | 1 761 |
Programme des bons du Trésor
Le plan d'emprunt projeté de 2026-2027 prévoit un encours cible des bons du Trésor de 291 milliards de dollars d'ici le 31 mars 2027. Le gouvernement estime que les échéances à 3 mois, à 6 mois et à 12 mois répondent bien à la demande du marché pour les émissions de titres à court terme du gouvernement et maintiendra son calendrier d'adjudication toutes les deux semaines.
Programme des obligations 2026-2027
La valeur annuelle des émissions brutes d'obligations devrait s'établir à environ 298 milliards de dollars en 2026-2027, ce qui est inférieur aux 316 milliards de 2025-2026. Comparativement à 2025-2026, les émissions ont diminué dans les segments des obligations à 2 ans, à 5 ans et à 10 ans. La valeur des émissions d'obligations devrait s'établir à un peu plus de la moitié du total des emprunts. En ce qui concerne le programme des obligations, 35 % des obligations émises auront des échéances à 10 ans ou plus, soit une légère hausse par rapport aux 34 % de 2025-2026.
Dates d'échéance et fourchettes cibles des obligations de référence
Le gouvernement maintiendra les fourchettes cibles des obligations de référence ainsi que le nombre d'adjudications prévues, à l'exception de la fourchette des obligations de référence à 30 ans, qui sera rajustée pour assurer le maintien du cycle des émissions de référence en voie d'être établies (voir les tableaux A4.4 et A4.5).
| Févr. | Mars | Mai | Juin | Août | Sept. | Nov. | Déc. | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 2 ans | 26-34 | 26-34 | 26-34 | 26-34 | ||||
| 5 ans | 38-46 | 38-46 | ||||||
| 10 ans | 38-46 | 38-46 | ||||||
| 30 ans | 28-38 | |||||||
Source : Ministère des Finances Canada Nota – Ces montants ne comprennent pas les versements de coupons. |
||||||||
| Segment | Adjudications d'obligations prévues |
|---|---|
| 2 ans | 20 |
| 5 ans | 16 |
| 10 ans | 16 |
| 30 ans | 8 |
Source : Ministère des Finances Canada |
|
Les dates des adjudications continueront d'être annoncées dans le Calendrier trimestriel des obligations que la Banque du Canada affiche sur son site Web avant le début de chaque trimestre.
Propositions législatives pour aider à bâtir une nouvelle économie canadienne et à défendre le Canada
La Loi autorisant certains emprunts précise le montant maximal des emprunts pouvant être effectués par le gouvernement du Canada et les sociétés d'État mandataires, ainsi que des Obligations hypothécaires du Canada pouvant être garanties par la Société canadienne d'hypothèques et de logement.
Afin de soutenir la hausse des investissements dans l'économie et les capacités de défense du Canada, le budget de 2025 propose de modifier la Loi autorisant certains emprunts afin de rehausser la limite d'emprunt de 2 126 milliards de dollars à 2 541 milliards de dollars.
Programme d'obligations vertes
En octobre 2025, le gouvernement a réalisé sa première opération de l'exercice 2025-2026, soit une émission en deux tranches s'élevant à 2,5 milliards de dollars. Les deux opérations ont suscité une forte demande de la part des investisseurs écoresponsables et des investisseurs soucieux sur le plan social, et ont attiré des investisseurs canadiens et étrangers. Une nouvelle obligation verte à 30 ans d'une valeur de 1 milliard de dollars a été émise et l'obligation à 7 ans émise pour la première fois en 2025 a été réouverte, pour un montant de 1,5 milliard de dollars.
Le programme d'obligations vertes du Canada continue de soutenir la croissance du marché canadien de la finance durable et met en valeur les investissements du Canada pour lutter contre les changements climatiques et protéger l'environnement. Le gouvernement demeure résolu à émettre régulièrement des obligations vertes et explorera la possibilité de mettre sur pied un cadre d'obligations durables permettant l'émission d'obligations vertes et d'obligations de transition, qui suivra ainsi les lignes directrices canadiennes sur l'investissement durable (la « taxonomie »). Il élargira le cadre pour y intégrer des secteurs économiques pendant l'élaboration de la taxonomie.
Obligations hypothécaires du Canada
Dans le cadre de son programme visant à stimuler les investissements majeurs dans le logement et à construire des maisons à un rythme inédit depuis la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement du Canada augmentera la limite d'émission annuelle d'Obligations hypothécaires du Canada (OHC), qui passera de 60 milliards à 80 milliards de dollars, à compter de 2026. Cette hausse de financement rentable s'appliquera uniquement aux bâtiments à logements multiples.
Le gouvernement maintiendra son niveau actuel d'achat d'OHC, qui peut atteindre jusqu'à 30 milliards de dollars par année, pour que les marchés privés aient un plein accès à ces nouvelles émissions.
Gestion des réserves officielles de liquidités internationales du Canada
Le Compte du fonds des changes (CFC), géré par le ministre des Finances au nom du gouvernement du Canada, représente la plus importante composante des réserves officielles de liquidités internationales du Canada. Il s'agit d'un portefeuille des réserves officielles de liquidités internationales du Canada et des droits de tirage spéciaux pouvant servir à favoriser le contrôle et la protection de la valeur externe du dollar canadien et à fournir une source de liquidités au gouvernement, au besoin. Outre les réserves conservées dans le CFC, les réserves officielles internationales du Canada comprennent la position de réserve du Canada au Fonds monétaire international.
Le gouvernement effectue des emprunts afin d'investir dans des réserves liquides, qui sont maintenues à un taux minimal de 3 % du PIB nominal. L'émission d'obligations en devise pour 2026-2027 pourrait équivaloir à une valeur pouvant atteindre 5 milliards de dollars canadiens, mais pourrait varier en fonction des conditions du marché.
Le Canada a recours à l'émission de titres d'emprunt libellés en devises exclusivement pour financer ses réserves officielles internationales. Depuis 2009, il y a eu 13 émissions d'obligations multimarchés libellées en dollars américains ou en euros, la plus récente émission datant de mars 2025.
De plus amples renseignements sur le financement en devises et les actifs des réserves de change se trouvent dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada ainsi que dans La revue financière.
Programme de rachat d'obligations
En novembre 2022, le gouvernement annonçait la reprise du Programme de rachat d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie. Cette opération de gestion vise à gérer efficacement les flux de trésorerie du gouvernement du Canada avant les échéances d'obligations importantes.
Le gouvernement entend poursuivre le rachat d'obligations aux fins de gestion de la trésorerie en 2026-2027.
Gestion de la trésorerie
L'objectif fondamental de la gestion de la trésorerie consiste à faire en sorte que le gouvernement dispose en tout temps d'une encaisse suffisante pour répondre à ses besoins opérationnels et de liquidités.
Le 21 février 2024, pour gérer avec prudence ses soldes de trésorerie, le gouvernement du Canada a rétabli les séances du matin pour l'adjudication des soldes de trésorerie du Receveur général.
À part les fonds déployés dans les séances du matin pour l'adjudication des soldes de trésorerie du Receveur général, la trésorerie du gouvernement est en dépôt auprès de la Banque du Canada, y compris les soldes opérationnels et les soldes détenus aux fins de la liquidité prudentielle. Des mises à jour périodiques de la position de liquidité sont présentées dans La revue financière.
Liquidité prudentielle
Le gouvernement détient des actifs financiers liquides prenant la forme de dépôts en dollars canadiens et de réserves de change afin d'être en mesure de respecter ses obligations de paiement, y compris le versement du principal et des intérêts, dans l'éventualité où l'accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé. Les niveaux de liquidités globaux du gouvernement sont gérés pour couvrir normalement au moins un mois de flux de trésorerie nets projetés, y compris le versement des intérêts et les besoins en refinancement de la dette.
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