Introduction
La présente annexe expose l’incidence qu’aura le Plan d’action économique du gouvernement sur la production (le PIB réel) et l’emploi. Les estimations qu’elle contient permettent de penser que les mesures énoncées dans ce plan feront progresser le PIB réel de 1,4 % d’ici la fin de 2010, ce qui correspond à la création ou au maintien d’environ 140 000 emplois. Si l’on tient compte des fonds mobilisés par les autres administrations publiques, l’incidence sur le PIB réel est estimée à 1,9 % d’ici la fin de 2010, d’où la création ou le maintien de près de 190 000 emplois.
Les mesures contenues dans le présent budget constituent la deuxième étape d’un processus en deux volets entamé avec l’Énoncé économique d’octobre 2007. Les mesures annoncées à ce moment continuent de stimuler l’économie, à mesure que les consommateurs et les entreprises adaptent leur consommation et leurs investissements en fonction de taux d’imposition plus bas. Ces mesures devraient relever le niveau du PIB réel de 0,6 % de plus entre le début de 2008 et la fin de 2010, près de 80 000 emplois étant ainsi créés ou maintenus.
Par conséquent, le Plan d’action économique énoncé dans le présent budget et les avantages continus découlant des réductions d’impôt annoncées dans l’Énoncé économique de 2007 auront fait progresser le PIB réel de 2,5 % d’ici la fin de 2010 et permis de créer ou de maintenir 265 000 emplois de plus.
Les réductions d’impôt permanentes annoncées dans le présent budget, ainsi que celles annoncées dans l’Énoncé économique de 2007, continueront d’avoir des effets bénéfiques au-delà de 2010. Elles se traduiront en effet par une augmentation permanente de la participation au marché du travail et de la capacité de production.
Une grande part d’incertitude entoure toute évaluation d’un plan de stimulation économique, la principale source de cette incertitude étant les effets dits multiplicateurs – la relation entre les montants injectés dans l’économie, d’une part, et la variation du PIB réel et de l’emploi, d’autre part. Pour jauger la sensibilité des estimations contenues dans la présente annexe, le ministère des Finances a demandé au Conference Board du Canada et au Policy and Economic Analysis Program de l’Université de Toronto de déterminer des multiplicateurs comparables à ceux retenus dans cette analyse. En règle générale, les multiplicateurs calculés par ces deux organismes du secteur privé ont été semblables, sinon supérieurs, à ceux indiqués dans la présente annexe.
De plus, les estimations présentées ici ne tiennent pas compte de toutes les mesures de politique publique instaurées par le gouvernement. En particulier, les mesures visant à améliorer l’accès au crédit et à renforcer le système financier annoncées dans l’Énoncé économique et financier de 2008 et dans le présent budget auront d’importants effets positifs sur l’économie canadienne. Toutefois, ces effets sont difficiles à estimer, et c’est pourquoi ils n’ont pas été pris en compte. Nos estimations font aussi abstraction de l’incidence des stimulants financiers mis en œuvre à l’étranger, plus particulièrement le plan de stimulation proposé aux États-Unis, qui appuieraient la demande pour les exportations canadiennes.
Par conséquent, les estimations présentées dans cette annexe se fondent sur des hypothèses prudentes, et l’incidence réelle du Plan d’action économique leur sera probablement supérieure.
Cette annexe décrit les mécanismes par lesquels les stimulants financiers font progresser la production et l’emploi; elle explique la manière dont ces mécanismes ont été modélisés et elle fournit des estimations de l’incidence des stimulants sur le PIB réel et l’emploi.
Comment les stimulants financiers font-ils progresser l’activité économique?
Deux leviers principaux font en sorte que les stimulants financiers influent sur la production et l’emploi. D’abord, les administrations publiques peuvent investir dans l’infrastructure ou acheter des biens et des services, ce qui donne lieu à une hausse immédiate et équivalente de la dépense intérieure finale. Ensuite, ces administrations peuvent inciter les ménages et les entreprises à accroître leurs dépenses en instaurant des mesures fiscales ou des transferts. Toutefois, ce sont les changements touchant l’épargne et les importations qui détermineront la hausse de la dépense intérieure et de la production attribuable à ces mesures.
Ainsi, bien qu’une réduction d’impôt sur le revenu des particuliers donne lieu à une hausse équivalente du revenu disponible des ménages, celle-ci ne se traduit pas nécessairement par une augmentation immédiate des dépenses, car les ménages peuvent choisir d’épargner une partie de ce revenu additionnel, surtout à court terme1L’accumulation de l’épargne n’engendre pas d’augmentation des dépenses à court terme, mais, à long terme, elle occasionne une hausse des investissements et de l’accumulation du capital et, par conséquent, un niveau soutenable de production supérieur.
L’incidence sur la production intérieure d’une augmentation donnée des dépenses dépend de la proportion des biens et services qui seront importés, puisqu’une part des dépenses et des investissements des ménages, des entreprises ou des administrations publiques fait l’objet d’une « fuite économique » lorsque les biens sont produits à l’étranger. Par exemple, environ la moitié des biens de consommation durables sont importés, comparativement à un quart environ pour les biens non durables tels que les aliments et l’énergie.
Pour ces raisons, l’incidence sur la production intérieure et l’emploi a tendance à être plus faible à court terme. Avec le temps, cependant, les nouvelles dépenses stimulent la croissance de l’emploi, ce qui contribue à la hausse du PIB réel.
Estimer l’incidence économique
Afin d’estimer l’incidence du Plan d’action économique, les mesures ont été réparties entre les sept catégories suivantes, qui correspondent à celles utilisées dans le Modèle économique et fiscal canadien du ministère des Finances : investissements en infrastructure, investissements dans le logement, autres mesures de dépenses, mesures pour les ménages à faible revenu, cotisations d’assurance-emploi, mesures liées à l’impôt sur le revenu des particuliers et mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés.
Un multiplicateur différent s’applique à chacune de ces catégories. Les multiplicateurs sont des mesures agrégées qui tiennent compte des mécanismes par lesquels les mesures de stimulation budgétaire influent sur l’activité économique à court terme, y compris les effets initiaux, inulects ou induits, ainsi que les fuites économiques liées à l’épargne et aux importations. Ainsi, un multiplicateur de 1 signifie qu’un dollar consacré à des dépenses budgétaires génère un dollar de production réelle à court terme, tandis qu’un multiplicateur de 0,1 signifie qu’un dollar de dépenses génère seulement 10 cents de production réelle à court terme.
On peut voir au tableau A1.1 que les multiplicateurs à court terme associés aux dépenses en infrastructure, aux investissements résidentiels et aux transferts aux ménages à faible revenu sont relativement élevés, étant donné que les fuites associées à l’épargne ou aux importations sont moins importantes2. À l’opposé, une réduction de l’impôt sur le revenu des particuliers est associée à un multiplicateur beaucoup moins élevé à court terme (autrement dit, son incidence à court terme sur le PIB réel est relativement faible), car la hausse de revenu qui en découle fait l’objet de fuites (vers l’épargne ou des dépenses liées à des biens importés). Toutefois, dans le cas de réductions d’impôt permanentes, les multiplicateurs fiscaux augmentent graduellement, à mesure que les ménages et les entreprises adaptent leurs habitudes de dépenses à la baisse de leurs impôts et à l’augmentation permanente de leur revenu.
| 2009 | 2010 | 2010 T4 | |
|---|---|---|---|
| (impact
en dollards d'une augmentation permanente de 1 $ des mesures financières sur le PIB réel) |
|||
| Investissements en infrastructure | 1,0 | 1,5 | 1,6 |
| Mesures liées aux investissements dans le logement | 1,0 | 1,4 | 1,5 |
| Autres mesures de dépenses | 0,8 | 1,3 | 1,4 |
| Mesures pour les ménages à faible revenu | 0,8 | 1,5 | 1,7 |
| Cotisations d’assurance-emploi | 0,2 | 0,5 | 0,6 |
| Mesures liées à l’impôt sur le revenu des particuliers | 0,4 | 0,9 | 1,0 |
| Mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés1 | 0,1 | 0,2 | 0,3 |
| 1 Les mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés ont un effet limité sur la demande globale pour les périodes indiquées dans le tableau mais ont des effets multiplicateurs parmi les plus élevés à long terme. Cela tient au fait qu’elles augmentent l’encouragement à investir et à accumuler du capital, ce qui hausse en permanence la capacité de produire des biens et des services. | |||
Dans l’analyse, on suppose aussi qu’une hausse de 1 % du PIB réel entraîne une hausse immédiate de 0,2 % de l’emploi, cette proportion atteignant presque 0,6 % après huit trimestres. Ce ratio correspond à la relation observée dans le passé entre la croissance de l’emploi et le PIB réel au Canada. Cependant, comme il sera indiqué ci-après, l’incidence estimative sur l’emploi retenue dans l’analyse est plus prudente que celle qui a servi pour analyser le plan de stimulation proposé pour les États-Unis.
Répartir les stimulants financiers
Le tableau A1.2 répartit les mesures de stimulation entre les catégories ci-dessus pour chacun des quatre éléments principaux du plan, à savoir Mesures pour aider les Canadiens et stimuler les dépenses, Mesures pour stimuler la construction domiciliaire, Mesures immédiates pour l’infrastructure et Mesures pour soutenir les entreprises et les collectivités.
| 2009 | 2010 | Total | |
|---|---|---|---|
|
(M$, comptabilité de caisse) |
|||
| Mesures pour aider les Canadiens et stimuler les dépenses | |||
| Mesures pour les ménages à faible revenu | 2 030 | 2 110 | 4 140 |
| Autres mesures de dépenses – Formation | 648 | 686 | 1 334 |
| Autres mesures de dépenses – Autres | 175 | 228 | 402 |
| Cotisations d’assurance-emploi | 818 | 1 631 | 2 449 |
| Mesures liées à l’impôt sur le revenu des particuliers | 2 210 | 2 290 | 4 500 |
| Total – Mesures de stimulation fédérales | 5 880 | 6 945 | 12 825 |
| Mesures pour stimuler la construction domiciliaire | |||
| Mesures liées aux investissements dans le logement | 4 365 | 1 395 | 5 760 |
| Investissements dans l’infrastructure municipale | 1 000 | 1 000 | 2 000 |
| Total – Mesures de stimulation fédérales | 5 365 | 2 395 | 7 760 |
| Effet de levier – Logement | 725 | 750 | 1 475 |
| Mesures immédiates pour l’infrastructure | |||
| Infrastructure – Provinces et municipalités | 3 195 | 3 195 | 6 390 |
| Infrastructure – Premières nations | 260 | 255 | 515 |
| Infrastructure – Savoir et information | 1 786 | 1 351 | 3 137 |
| Infrastructure – Fédéral | 983 | 804 | 1 787 |
| Total – Mesures de stimulation fédérales | 6 224 | 5 605 | 11 829 |
| Effet de levier – Infrastructure | 4 532 | 4 365 | 8 897 |
| Mesures pour soutenir les entreprises et les collectivités | |||
| Investissements en infrastructure | 30 | 30 | 60 |
| Autres mesures de dépenses – Sectorielles | 4 342 | 1 431 | 5 773 |
| Autres mesures de dépenses – Formation | 7 | 13 | 20 |
| Autres mesures de dépenses – Recherche | 100 | 100 | 200 |
| Autres mesures de dépenses – Autres | 262 | 180 | 442 |
| Mesures liées à l’impôt sur le revenu des particuliers | 70 | -15 | 55 |
| Mesures liées à l’impôt sur le revenu des sociétés | 461 | 516 | 977 |
| Total – Mesures de stimulation fédérales | 5 272 | 2 255 | 7 527 |
| Effet de levier sectoriel | 1 300 | – | 1 300 |
| Total – Mesures de stimulation fédérales | 22 742 | 17 200 | 39 942 |
| Total – Mesures de stimulation (y compris l’effet de levier) | 29 298 | 22 316 | 51 613 |
| En pourcentage du PIB | |||
| Total – Mesures de stimulation fédérales | 1,5 | 1,1 | 2,5 |
| Total – Mesures de stimulation (y compris l’effet de levier) | 1,9 | 1,4 | 3,2 |
Incidence économique
Selon ces multiplicateurs estimés, le Plan d’action économique devrait faire progresser le PIB réel de 1,2 % en 2009 et de 0,1 % en 2010 (tableau A1.3). Si l’on tient compte des fonds mobilisés grâce à la participation des autres administrations publiques, l’incidence positive sur la croissance du PIB réel devrait atteindre 1,6 % en 2009 et 0,2 % en 2010. D’ici la fin de 2010, le niveau du PIB réel sera supérieur de près de 2 % à ce qu’il aurait été en l’absence du plan. Cela devrait se traduire par une croissance de l’emploi de l’ordre de 0,5 % en 2009 et de 0,4 % en 2010 : 189 000 emplois de plus seraient donc créés ou maintenus d’ici la fin de 2010 que ce qui aurait été le cas autrement.
| PIB réel | Emploi | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Variation du taux de croissance (points de pourcentage) |
Variation du niveau (%) |
Variation du taux de croissance (points de pourcentage) |
Variation du niveau (%) |
Nouveaux emplois nets (milliers) |
|||
| 2009 | 2010 | 2010 T4 | 2009 | 2010 | 2010 T4 | 2010 T4 | |
| Mesures de stimulation fédérales |
1,2 | 0,1 | 1,4 | 0,4 | 0,3 | 0,8 | 142 |
| Effet de levier – Provinces et municipalités | 0,4 | 0,1 | 0,5 | 0,1 | 0,1 | 0,3 | 47 |
| Total | 1,6 | 0,2 | 1,9 | 0,5 | 0,4 | 1,1 | 189 |
Énoncé économique de 2007
Le présent budget constitue la deuxième étape d’un processus en deux volets entamé avec l’Énoncé économique d’octobre 2007. Le 30 octobre 2007, soit juste avant le début de la récession aux États-Unis et un an avant l’entente intervenue entre les membres du Groupe des Vingt (G20), le gouvernement du Canada adoptait des mesures de réduction d’impôt sans précédent afin de stimuler la croissance économique. L’introduction de l’Énoncé indiquait : « Compte tenu du climat incertain de l’économie mondiale, le moment est venu de passer à l’action. Notre solide situation financière offre au Canada une possibilité dont peu de pays peuvent se prévaloir – celle d’instaurer des réductions d’impôt de portée générale qui renforceront notre économie, stimuleront l’investissement et mèneront à des emplois meilleurs et plus nombreux. »
Dans l’Énoncé économique de 2007, le gouvernement a accordé des allégements fiscaux importants, permanents et additionnels aux Canadiens à compter de 2008 (tableau A1.4). Parmi ces mesures, mentionnons la baisse du taux de la TPS, qui a été ramené de 6 % à 5 %, des réductions du taux général d’imposition du revenu des sociétés et des réductions de l’impôt sur le revenu des particuliers (le tableau A1.6 contient des précisions sur les mesures particulières).
| 2008-20091 | 2009-2010 | 2010-2011 | |
|---|---|---|---|
| (M$, comptabilité de caisse) | |||
| Réduction du taux de la taxe sur les produits et services |
5 895 | 5 820 | 6 165 |
| Réductions de l’impôt sur le revenu des particuliers |
4 795 | 1 200 | 1 230 |
| Réductions de l’impôt sur le revenu des sociétés |
1 320 | 1 355 | 1 345 |
| Total – Allégements fiscaux | 12 010 | 8 375 | 8 740 |
| En pourcentage du PIB | 0,7 | 0,5 | 0,5 |
| 1Y compris les mesures entrées en vigueur en 2008 et les allégements de l’impôt sur le revenu des particuliers en vigueur pour 2007 dont les contribuables ont profité en 2008 lorsqu’ils ont produit leurs déclarations de revenus pour 2007. Seuls les allégements fiscaux additionnels sont inclus. | |||
À l’instar des mesures financières prévues dans le présent budget, ces récentes réductions d’impôt permanentes continueront d’exercer des effets bénéfiques sur l’économie canadienne en 2009 et en 2010, à mesure que les consommateurs et les entreprises s’adapteront à cette baisse du niveau d’imposition et que les effets secondaires se manifesteront. L’approche et le modèle décrits précédemment ont servi à évaluer l’incidence que ces réductions d’impôt ont eue sur l’économie en 2008 et celle qu’elles auront en 2009 et en 2010. Les résultats laissent croire que les réductions d’impôt annoncées antérieurement continueront d’avoir des effets significatifs sur l’économie cette année et l’an prochain. On estime ainsi que d’ici la fin de 2010, le PIB réel aura gagné 0,6 % et l’emploi aura progressé de 0,4 % (ce qui équivaut à 77 000 emplois), par rapport à ce qui aurait été le cas autrement (tableau A1.5).
Par conséquent, il est estimé que le Plan d’action économique, si l’on y ajoute les effets continus des réductions d’impôt annoncées dans l’Énoncé économique de 2007, fera progresser le PIB réel de 2,5 % et permettra de créer ou de préserver quelque 265 000 emplois d’ici la fin de 2010 (graphique A1.1).
| Variation du taux de croissance (points de pourcentage)
|
Variation du niveau (%) |
Nouveaux emplois nets (milliers) |
|||
|---|---|---|---|---|---|
| 2008 | 2009 | 2010 | 2010 T4 | 2010 T4 | |
|
Plan d’action
économique (y compris l’effet de levier) |
|||||
| PIB réel | – | 1,6 | 0,2 | 1,9 | – |
| Emploi | – | 0,5 | 0,4 | 1,1 | 189 |
| Énoncé économique de 2007 | |||||
| PIB réel | 0,3 | 0,2 | 0,1 | 0,6 | – |
| Emploi | 0,1 | 0,2 | 0,1 | 0,4 | 77 |
| Total | |||||
| PIB réel | 0,3 | 1,8 | 0,3 | 2,5 | – |
| Emploi | 0,1 | 0,7 | 0,5 | 1,5 | 266 |
Il convient de signaler que cette incidence fait abstraction de nombreuses autres importantes réductions d’impôt qui sont entrées en vigueur en 2008, ou entreront en vigueur en 2009 et 2010, mais qui avaient été annoncées hors du cadre de l’Énoncé économique de 2007. Ces mesures, et des précisions sur les mesures annoncées dans l’Énoncé économique de 2007, sont résumées au tableau A1.6.
L’incidence économique positive des réductions d’impôt permanentes contenues dans le présent budget, ainsi que de celles que le gouvernement a déjà instaurées, se fera sentir au-delà de 2010. Ces mesures augmentent les encouragements à travailler, à économiser et à investir et, en bout de ligne, elle entraîneront une hausse permanente de la capacité de production3.
| Particuliers et familles | |||
|---|---|---|---|
| Entrée en vigueur | Budget de 2006, Plan d’équité fiscale de 2006 et budget de 2007 |
Énoncé économique de 2007 | Budget de 2008 et Énoncé économique et financier de 2008 |
| 2008 |
|
|
|
| 2009 |
|
|
|
| Entreprises | |||
| 2008 |
|
|
|
| 2009 |
|
|
|
| 2010 |
|
|
|
| 1Bien que ces mesures soient entrées en vigueur pour l’année d’imposition 2007, elles n’ont pas été prises en compte dans les tables de retenues ni dans les paiements d’acomptes provisionnels en 2007. Les particuliers n’ont pas profité des réductions d’impôt applicables en 2007 avant de produire leurs déclarations de revenus au début de 2008. | |||
Comparaison avec le plan de stimulation
proposé aux États-Unis
Aux États-Unis, le Council of Economic Advisors estime que le plan de stimulation proposé (qui devrait se chiffrer à 775 milliards de dollars américains) ferait augmenter le PIB réel de 3,7 %, et l’emploi, de 2,6 %, ce qui représente 3,7 millions d’emplois, d’ici la fin de 2010. Ces retombées estimatives s’apparentent à celles publiées par Macroeconomic Advisors, une importante firme de prévisionnistes américaine, qui s’attend à ce que le PIB réel des États-Unis progresse de 3,2 %, et l’emploi, de 2,3 %, ce qui représente 3,3 millions d’emplois, d’ici la fin de 2010.
Les estimations présentées dans la présente annexe montrent que l’effet combiné du Plan d’action économique, y compris l’effet de levier des autres administrations, et des réductions d’impôt permanentes annoncées dans l’Énoncé économique de 2007 fera augmenter l’emploi de 1,5 % d’ici la fin de 2010. Toutefois, cette estimation repose sur l’hypothèse qu’une hausse de 1 % du PIB réel entraîne une hausse de l’emploi de 0,6 % après deux ans, comparativement à 0,75 % dans les deux études américaines. En utilisant le même multiplicateur de la production et de l’emploi que ces études américaines, l’effet sur l’emploi d’ici la fin de 2010 grimpe à 1,9 %, comparativement à 2,6 % selon l’étude du Council of Economic Advisors.
Cette comparaison tient compte des réductions d’impôt permanentes mises en œuvre au Canada en 2008 par suite de l’Énoncé économique de 2007, mais non de l’expiration des baisses d’impôt temporaires aux États-Unis. En fait, les estimations visant le plan de stimulation américain comprennent les réductions d’impôt qui compensent l’expiration des baisses temporaires de 2008. Ces réductions représentent près du tiers du plan de stimulation américain et sont essentiellement temporaires. Même si elles compenseront l’effet réducteur de l’expiration des baisses temporaires de l’an dernier, elles ne procureront pas de stimulation économique additionnelle importante. De plus, des baisses temporaires de l’impôt sur le revenu des particuliers génèrent passablement moins d’activité économique que des réductions permanentes, étant donné qu’une bonne partie de ces baisses est consacrée à l’épargne.
Cela est illustré au graphique A1.2, qui compare le multiplicateur d’une réduction permanente de l’impôt sur le revenu des particuliers et celui d’une baisse d’impôt temporaire de deux ans, dont environ 70 % va à l’épargne. Cette proportion estimative cadre avec les estimations du secteur privé concernant l’effet des baisses d’impôt temporaires consenties l’an dernier aux États-Unis4. Une fois ce facteur pris en compte, Le Plan d’action économique du Canada et le plan de stimulation proposé aux États-Unis auront à peu près le même effet proportionnel sur l’emploi.
1 Les ménages à faible revenu, qui dépensent généralement la majeure partie de leur revenu, constituent une exception à cet égard.
2 Les multiplicateurs présentés reposent sur l’hypothèse selon laquelle les mesures de stimulation n’entraîneront pas de changement des taux d’intérêt et des taux de change. Considérant le ralentissement économique généralisé que l’on observe actuellement à l’échelle mondiale et les taux d’intérêt peu élevés, nous estimons qu’il s’agit de l’hypothèse la plus plausible.
3On trouvera une description détaillée et une analyse des mécanismes par lesquels les diverses réductions d’impôt influent à long terme sur l’activité économique dans le document de travail 2004-10 du ministère des Finances, intitulé Taxation and Economic Efficiency: Results from a Canadian CGE model, de Max Baylor et Louis Beauséjour.
4Par exemple, des études de Macroeconomics Advisers (« Forecast Details », 8 février 2008) et de Goldman Sachs (« A Trader’s Recession », 1er février 2008) estiment toutes deux à 70 % la proportion de la baisse d’impôt temporaire consentie aux États-Unis en 2008 qui serait allée à l’épargne.